Стратегия «фокусированного сдерживания» в борьбе с мелкими правонарушениями: пилотный проект Тусона вызывает вопросы о эффективности и правах
В нескольких американских городах возрождается подход, получивший название «фокусированное сдерживание»: комплекс мер, объединяющий целенаправленные предупреждения, активное правоприменение и предложение социальных услуг. Этот метод, прославившийся снижением числа убийств и перестрелок среди молодежи в Бостоне в конце 1990-х, теперь применяется не только против оружейного насилия, но и для противодействия мелким правонарушениям, которые часто связаны с бездомностью.
Суть подхода — выявить ограниченную группу людей, наиболее вовлеченных в определенный тип правонарушений, донести до них ясное и непременное предупреждение о возможных последствиях с дальнейшими арестами и при этом предложить помощь: лечение от наркозависимости, психиатрическую поддержку, приют или трудоустройство. Вплоть до неожиданых визитов на дом, усиленного патрулирования конфликтных зон и арестов тех, кто подогревает насилие, такие методы сочетали принуждение и сервисы с целью изменить поведение не только отдельных людей, но и их социальных связей.
В Тусоне недавно стартовал пилотный проект по применению фокусированного сдерживания к правонарушениям «качества жизни» — таким, как несанкционированное проникновение на частную территорию, попрошайничество, нахождение на разделительной полосе или простое шатание в общественных местах. Эти нарушения часто вызывают жалобы у бизнесменов и жителей, но при этом практически неизбежны для людей, живущих на улице.
Полиция Тусона составила список из пятидесяти человек, которых чаще всего замечают в соответствующих правонарушениях в центре города и в соседних районах на север и запад. Каждую неделю команда, включающая полицейских, работников городского суда и сотрудников отдела здравоохранения и благополучия, намерена связываться с двумя лицами из этого списка, предлагать им доступ к лечению от зависимостей или психиатрической помощи, приюту и одновременно предупреждать о возможных более жестких последствиях при повторных задержаниях. Начальница полиции сообщила городскому совету, что такие последствия могут включать рекомендацию полиции не просить об освобождении от обвинений в городском суде или настаивать на назначении лечения от зависимостей вместо закрытия дела. Пилот рассчитан примерно на полгода с возможностью расширения на другие районы.
Похожие инициативы есть и в других городах: в Остине четырем офицерам поручили по 25 человек с частыми арестами, обращениями в отделения неотложной помощи и случаями психического расстройства, с тем чтобы эти полицейские координировали для них услуги партнерских организаций. Однако применение фокусированного сдерживания вызывает и критику, и судебные иски, и отмены программ после общественного резонанса. Расследование показало, что в одном округе штата Флорида программа, опиравшаяся на алгоритмически сгенерированный список «вероятных нарушителей», привела к преследованию и членов их семей: людям навязывали штрафы, многочисленные постановления по мелким нарушениям и аресты. Инициатива, по словам бывшего сотрудника, ставила целью «сделать им жизнь невыносимой, пока они не переедут или не подадут в суд». Впоследствии программа была закрыта в ходе урегулирования иска.
В одном из крупных городов был тихо свернут масштабный список «стратегических субъектов», в который вошли лица, якобы с высокой вероятностью стать стрелками или жертвами уличного насилия. Критики отмечали чрезмерную расширенность списка, непрозрачность его использования правоохранительными органами и возможные нарушения конституционных прав, а также несправедливое представительство молодых чернокожих и латиноамериканцев в выборке. Применение фокусированного сдерживания в деле снижения смертности от огнестрельного насилия изучено довольно тщательно, но и там успехи приходили не сразу: пример города с несколькими неудачными попытками показывает, что стратегия требует точной реализации, последовательности и времени.
Перенос же принципов на мелкие правонарушения пока не опирается на убедительные доказательства эффективности, отмечают эксперты. Руководитель профильной лаборатории по политике в сфере преступности и правосудия указывает, что теоретически основы метода могут быть применены к широкому спектру проблем, но города должны ориентироваться на приоритеты, определяемые сообществом, и выбирать задачи, где вмешательство может изменить не только моментальное решение человека, но и условия, заставляющие его систематически принимать такое решение.
Особая сложность — в отношении людей с тяжелыми зависимостями: их решения часто диктуются стремлением избегать болевого синдрома отмены, и их труднее перестроить принуждением или предупреждениями. Эксперт также настаивает на «тройном балансе» при оценке программ: снижение преступности, сокращение вовлечения людей в систему правосудия и улучшение отношений между муниципалитетом и жителями. Ключевым условием успеха он называет не только обещания усиленного принуждения, но и реальную, регулярную и доступную сеть услуг — программы терпят неудачу там, где услуги заявлены, но фактически не оказываются.
В Тусоне введение пилотного проекта последовало за тем, как город отложил обсуждение предложенного местного постановления, вводившего новое преступление, связанное с наркотическим околополицейским лоитерингом. Проект предусматривал обязательное предупреждение и последующие санкции, вплоть до кратких обязательных сроков содержания под стражей при повторном правонарушении, но один из членов городского совета заявил, что его применение сильно нагрузит городской суд, и полиция предложила иные меры.
Аналогичные лоитеринг-законы подвергаются судебным оспариваниям: в одном штате Союз гражданских свобод подал иск, утверждая, что закон расплывчат и даёт полиции слишком широкие полномочия для остановок и обысков бездомных. Контекст расширения мер по пресечению правонарушений, связанных с бездомностью, усилился на фоне роста числа людей, живущих на улице по сравнению с серединой предыдущего десятилетия, несмотря на недавнее временное снижение общей официальной статистики. Увеличившееся число людей без постоянного жилья привело к давлению со стороны жителей и консервативных аналитических центров на использование карательных мер в качестве ответа на проблему.
На федеральном уровне была выдана директива об отдаче приоритетов грантам для юрисдикций, которые усиливают исполнение запретов на открытое употребление наркотиков, кемпинг и лоитеринг; затем федеральное агентство, отвечающее за жильё, перестроило формулы выдачи помощи, сместив акцент в сторону временных решений с требованиями участия в лечении, услугах или работе, а не постоянного жилья. Эти изменения финансирования были оспорены в суде отдельными городами и организациями: федеральный суд приостановил новые приоритеты, указав на процедурные нарушения при их введении.
На уровне штатов также появляются инициативы, направленные на ужесточение реакции на кемпинг и антисоциальное поведение: в ряде штатов введены меры, позволяющие собственникам взыскивать расходы, якобы связанные с неисполнением запретов, или прямо запрещающие кемпинг в общественных местах, вплоть до уголовной ответственности. Некоторые аналитические центры активно продвигают такие инициативы.
Критики такого подхода в Тусоне указывают на явные пробелы в системе услуг для бездомных: представители организаций, продвигающих немедленные безбарьерные программы лечения и доступное жильё, отмечают, что безопасность определяется не усилением полиции, а гарантиями жилья и доступом к бесплатному лечению без предварительных условий. По их мнению, фокус на полицейских мерах при отсутствии достаточных социальных сервисов лишь усугубит проблему, увеличит вовлечение людей в систему наказаний и не решит корневых причин повторяющихся правонарушений.
Пилот в Тусоне показывает, как города пытаются сбалансировать требования общественной безопасности и права наиболее уязвимых слоев населения. Удастся ли сочетание предупреждений, целенаправленных правоприменительных действий и предложений помощи снизить число мелких правонарушений, не приведя к чрезмерному вовлечению людей в систему уголовного преследования и не нарушая их прав — вопрос, который потребует внимательного мониторинга, прозрачности данных и соблюдения принципов доступности услуг, о которых говорят эксперты.